O analiză de Leonardo Badea, viceguvernator al Băncii Naționale a României (BNR)
La nivel global, evoluăm gradual în direcția conviețuirii cu acest virus care a determinat modificări importante în existența noastră. Un impact semnificativ al pandemiei a fost resimțit în calitatea vieții oamenilor, dar sectorul de activitate unde s-a înregistrat presiunea cea mai intensă a fost sistemul de sănătate.
De aceea, privind în urmă, acțiunile autorităților pot fi considerate ca fiind canalizate pe două direcții principale: pe de o parte să contracareze apariția infecțiilor și să limiteze viteza de răspândire virusului, iar pe de altă parte să amelioreze efectele economice negative asupra oamenilor și companiilor. Din păcate, prima categorie de măsuri a condus la șocuri globale de aprovizionare, în special în producție, iar blocajele și alte măsuri de izolare au cauzat perturbări pe scară largă a afacerilor. Pandemia a dus la apariția unei crize economice și financiare care este probabil să aibă repercusiuni structurale pe termen lung și a scos la iveală fragilitatea societății globale.
Statistic, economia mondială și-a revenit puternic la începutul anului 2021 de la nivelurile scăzute provocate de evoluția primelor valuri ale pandemiei, dar spre sfârșitul perioadei a încetinit din cauza noilor variante de virus și a noilor focare apărute, a blocajelor în lanțul de aprovizionare, a penuriei de forță de muncă și a evoluției în salturi a procesului de vaccinare. Este firesc ca atunci când există o amenințare la adresa sănătății și siguranței personale, așa cum este pandemia de COVID 19, să existe o reacție din partea societății, deoarece oamenii își adaptează obiceiurile și comportamentul, își redefinesc stilul de viață. Unele noțiuni și valori larg îmbrățișate în trecut suferă modificări în perioadele de criză. Acest lucru duce la dezbateri și preocupări profunde în cadrul societății referitor la calea de urmat și la valorile care trebuie respectate. În astfel de situații, cristalizarea noilor abordări și uzanțe nu este un proces facil și liniar, ci este marcat de intense căutări, sincope, piste false, eșecuri de etapă, dar siguranța și sănătatea semenilor trebuie să fie așezate pe primul plan.
Impactul combinat al pandemiei și al măsurilor luate pentru controlul evoluției acesteia, precum și pentru limitarea efectelor negative asupra populației și a economiei a produs modificări atât pe partea cererii, cât și a ofertei de bunuri și servicii. Mai mult, aceste efecte au fost diferite în timp. Astfel, pe perioada restricțiilor de mobilitate cererea a fost mai redusă, iar oamenii care au putut să-și conserve veniturile (urmare și a măsurilor guvernamentale de suport) au economisit mai mult. Ulterior, în perioadele de relaxare a restricțiilor de pe parcursul anului trecut, economisirea suplimentară generată anterior a alimentat o creștere semnificativă a cererii. Concomitent, aceleași restricții au determinat însă întârzieri și disfuncționalități importante în lanțurile de distribuție precum și funcționarea la capacitate mai redusă a facilităților de producție. De asemenea, costurile de realizare ale multor bunuri și servicii au crescut din cauza cheltuielilor suplimentare pe care producătorii și prestatorii le-au suportat legat de distanțarea socială la locul de muncă și de măsurile sanitare de prevenție. Ulterior, costurile au fost sensibil amplificate și de șocul prețurilor la combustibili și energie. Ca și în cazul cererii, și efectele pe partea ofertei au evoluat diferit în timp și au avut un grad redus de predictibilitate.
Elementele prezentate succint mai sus determină în prezent o combinație nocivă pentru economie și societate cu care aceasta nu a mai fost confruntata serios din anii 1970: riscuri de încetinire a creșterii economice (mai ales pe seama alternanței valurilor pandemice, impredictibilității ridicate și a epuizării cererii suplimentare determinate de economisirea crescută din perioada restricțiilor severe de mobilitate), concomitent cu un nivel ridicat al inflației (generată în mare proporție de factori plasați în afara influenței politicii monetare).
Pentru că ne aflăm într-o situație în care atât cererea cât și oferta sunt afectate, ieșirea din criza complexă pe care o traversăm necesită coordonarea tuturor politicilor publice. Așa cum știm, politica monetară acționează asupra cererii pe termen scurt și nu influențează oferta. Politica fiscală afectează cererea agregată prin modificări ale cheltuielilor guvernamentale și ale impozitării. Acești factori influențează ocuparea forței de muncă și veniturile gospodăriilor, care apoi acționează asupra cheltuielilor de consum și investițiilor. Totodată, nivelul impozitării poate influența dorința de a munci , iar cheltuielile guvernamentale pentru sănătate, educație și formare ar putea stimula productivitatea muncii pe termen lung, având astfel un impact și pe partea ofertei. Totuși, cele mai relevante pentru stimularea ofertei sunt reformele structurale despre care se vorbește atât de mult, care se circumscriu la rândul lor mixului de politici economice.
În literatura de specialitate anterioară crizei recente, mulți autorilor preocupați de teoria mixului de politici apreciază (din diferite perspective) că un mix bun funcționează numai dacă instrumentele independente sunt controlate de factorii de decizie independenți. Necesitatea de a avea instrumente independente, dedicate fiecare unor obiective specifice și acționate de autorități ce au independență în decizie pentru atingerea acestora nu trebuie însă să împiedice cooperarea și să conducă la a ignora efectele reciproce ale politicilor (determinate de externalitățile pe care acestea le generează). Realitatea ne-a demonstrat că în situații excepționale, un regim temporar de strânsă coordonare este cel mai adecvat pentru un răspuns rapid la șocuri neanticipate, mai ales atunci când acestea sunt exogene. La fel de adevărat este însă că ieșirea dintr-un astfel de regim poate fi problematică și trebuie neapărat să fie credibilă pentru piețe.
Luate separat, nici relaxarea monetară și nici sprijinul fiscal nu ar fi fost suficiente pentru a amortiza șocul, atunci când a lovit criza COVID-19, iar derularea foarte rapidă a evenimentelor făcea imposibilă utilizarea unor politici structurale la nivel microeconomic. Astfel, autoritățile monetare și cele fiscale au trebuit să își unească forțele pentru a oferi sprijinul macroeconomic necesar, estompând granițele tradiționale dintre intervențiile monetare și cele fiscale. Politica macro-prudențială a jucat la rândul său un rol important. Acum când provocările economice s-au schimbat, mixul de politici este în continuare extrem de necesar și, în plus, trebuie să includă și partea structurală pentru a putea compensa mai bine evoluțiile negative pe partea ofertei. O astfel de coordonare monetar-fiscală poate funcționa numai dacă credibilitatea angajamentelor față de obiectivele dorite pe termen lung – creștere sănătoasă în condiții de stabilitate a prețurilor și sustenabilitatea datoriei publice – este păstrată și susținută de un cadru instituțional rezistent. Deoarece coordonarea monetară-fiscală eficientă are limitele ei, reconstruirea spațiului de politici, atât în domeniul fiscal cât și monetar este o prioritate.
Daca ne referim la politica monetară, contextul a reclamat o reacție imediată și hotărâtă la izbucnirea crizei pandemice, justificând ulterior continuarea ajustării conduitei acesteia într-o manieră prudentă. Măsurile de politică monetară au fost esențiale pentru calmarea tensiunilor financiare generate de șocul pandemic și au permis funcționarea fluentă a pieței monetare și a altor segmente ale pieței financiare, în vederea finanțării în bune condiții a economiei reale și a cheltuielilor bugetare.
În perspectivă, politica monetară va continua să urmărească menținerea stabilității prețurilor pe termen mediu corespunzător țintei staționare de inflație, într-o manieră de natură să susțină redresarea economiei în contextul procesului de consolidare fiscală și în condiții de protejare a stabilității financiare.
Implicațiile dozajului de măsuri este semnificativ pentru succesul acțiunii coordonate a politicii monetare și a politicii fiscale, în sensul de a menține stabilitatea macro-financiară (implicit a prețurilor și controlul inflației) fără a afecta semnificativ creșterea economică în decelerare vizibilă. Și din această perspectivă, decidenții sunt obligați la un „balancing act” foarte delicat. Să ne amintim că în urmă cu nu mai mult decât un an încă circulau foarte multe opinii ale unor economiști cunoscuți care afirmau că statul trebuie să profite de nivelul redus al dobânzilor de la acea vreme, care se anticipa atunci că își va menține acest nivel pentru o perioada considerabilă de timp, pentru a se împrumuta și a utiliza resursele în vederea stimulării creșterii economice. Iată că de atunci datoriile publice au crescut accelerat pretutindeni în lume, iar acum inflația în creștere pune presiune ascendentă pe dobânzi și face povara datoriei publice tot mai apăsătoare, limitând spațiul politicii fiscale și riscând să contribuie indirect la descurajarea creșterii economice. Într-un astfel de context, cu cât politica monetară acționează mai amplu pentru combaterea inflației, cu atât consolidarea fiscală trebuie să fie mai convingătoare pentru investitori, astfel încât să ofere acestora perspectiva unei curbări a creșterii datoriei publice tot mai costisitoare și menținerea unui nivel sustenabil ca pondere în PIB. Asta ar face ca, de fapt, ambele politici să acționeze cu o amploare importantă în sensul descurajării cererii, punând în pericol creșterea atât de necesară în ecuația refacerii economiei, a îmbunătățirii echilibrelor macroeconomice, a ameliorării problemelor structurale etc.
Din punctul de vedere al politicii fiscale, până la declanșarea crizei pandemice, problematicile care erau dezbătute vizau cu precădere măsurile pro-ciclice, creșterea deficitului de cont curent și evoluția datoriei externe. Ulterior, accentul a fost pus pe necesitatea implementării măsurilor de relansare economică, simultan cu cele de consolidare fiscală.
După cum se știe, consolidarea fiscală constituie o componentă foarte importantă pentru asigurarea sustenabilității finanțelor publice și, implicit, a stabilității macroeconomice, dar și una dintre marile provocări în contextul actual, marcat de necesitatea identificării unui echilibru între nevoia reală și presantă de ajustare fiscală și imperativul de a sprijini în continuare recuperarea economică.
Foarte importantă din această perspectivă este continuarea traiectoriei de ajustare graduală a deficitului bugetar către ținta stabilită de reglementările europene, lucru foarte greu de realizat de altfel, respectiv atingerea unui nivel inferior limitei de 3% din PIB până la finele anului 2024, ceea ce va permite ieșirea de sub incidența procedurii de deficit excesiv, fără însă a aduce atingere perspectivelor de redresare a economiei în actualul context pandemic.
Câștigarea unui spațiu important de manevră a politicii fiscale prin reducerea deficitului bugetar încă din anul acesta apare ca fiind o alegere firească, chiar în condițiile continuării aplicării și în 2022 a clauzei derogatorii generale din Pactul de stabilitate și de creștere, fiind de așteptat ca aceasta să fie dezactivată din 2023.
Cu toate că sprijinirea economiei și a sistemului de sănătate continuă să fie prioritară în circumstanțele specifice actuale, paradigma politicii fiscale trebuie reconsiderată pe măsură ce impactul pandemiei se atenuează, în sensul reorientării acesteia de la măsuri cu caracter urgent și excepțional care să răspundă provocărilor generate de criza sanitară către obiective orientate spre reforme structurale, care să contribuie la transformarea economiei românești într-o economie reziliență și robustă, favorabilă incluziunii.
Banii europeni constituie o sursă de finanțare care degrevează bugetul național, astfel încât absorbția fondurilor europene reprezintă un element de bază pentru asigurarea sustenabilității fiscal-bugetare, pentru dezvoltarea economiei și a societății românești. Așa cum am mai afirmat și în alte rânduri, fondurile europene ar trebui orientate cu precădere spre investiții care să favorizeze dezvoltarea economică, precum cele care sprijină digitalizarea sau tranziția verde, reformele structurale, inclusiv în domeniul finanțelor publice, pentru eficientizarea cheltuielilor și îmbunătățirea gestionării resurselor publice.
Eforturile de consolidare fiscală și de creștere a sustenabilității bugetare pentru asigurarea unor finanțe publice sănătoase trebuie susținute totodată și de alte reforme fiscal-bugetare și economice menite să asigure convergența reală a României cu economiile dezvoltate din Uniunea Europeană în special în domenii precum administrația fiscală, guvernanța companiilor cu capital de stat, sistemul public de pensii sau sistemul salarial al personalului bugetar.
Consolidarea fiscală necesită multe reglaje fine aplicate tuturor categoriilor de venituri și cheltuieli bugetare, dar în esență ea este rezultatul efortului de a reduce considerabil dinamica cheltuielilor în raport cu creșterea veniturilor. Este nevoie, printre altele, de pragmatism și obiectivitate încă din etapa de construcție a bugetului și ulterior a rectificărilor acestuia, astfel încât ipotezele privind evoluția economiei și capacitatea de utilizare de către ordonatorii de credite a fondurilor alocate să fie cât mai realiste.
Vom avea probabil anul acesta o creștere economică reală de cel puțin 3-4 procente, ceea ce oferă condiții favorabile consolidării fiscale pentru că aduce premise pentru sporirea veniturilor chiar și în absența unor majorări de taxe și impozite, dacă sunt avute în vedere aspecte precum: reducerea evaziunii fiscale, creșterea bazei de impozitare, ameliorarea gradului de conformare fiscală și îmbunătățirea eficienței colectării veniturilor la bugetul de stat.
Într-o astfel de perspectivă privind creșterea economică, consolidarea nu presupune neapărat reducerea cheltuielilor publice, putându-se avea în vedere eficientizarea calitativă a acestora, context în care s-ar putea identifica spațiu de manevră chiar pentru o creștere rezonabilă și justificată a cheltuielilor, cu condiția ca dinamica lor să fie considerabil mai redusă comparativ cu cea aferentă veniturilor, iar accentul să fie pus pe amplificarea factorului de multiplicare în economie.
Câteva direcții de acțiune pentru continuarea consolidării fiscal-bugetare, care să contribuie la redresarea și dezvoltarea economiei pe baze sustenabile, ar putea viza:
- creșterea colectării veniturilor fiscale, prin: reducerea evaziunii fiscale; digitalizarea proceselor de activitate și asigurarea de servicii electronice de calitate, cu scopul îmbunătățirii conformării fiscale și creșterii eficienței coletării; reducerea sarcinilor administrative și simplificarea obligațiilor fiscale; o eficiență îmbunătățită în colectarea impozitelor și scăderea decalajului fiscal;
- eficientizarea și transparentizarea cheltuielilor publice, prin: eliminarea risipei bugetare; alocarea resurselor în funcție de indicatori de rezultat; reorientarea cheltuielilor aferente investițiilor publice prin trecerea de la investițiile finanțate din surse naționale la investiții finanțate din fonduri europene; întărirea guvernanței corporative a companiilor de stat; orientarea resurselor către investiții în infrastructură, agricultură, dezvoltarea rurală, sistemul energetic, tehnologia avansată, tranziția verde și cea digitală;
- îmbunătățirea predictibilității politicilor fiscale, obiectiv important pentru susținerea mediului de afaceri în contextul economic foarte dificil, atât pe plan intern cât și extern.
Tot în materie de politică fiscală, din perspectiva datoriei guvernamentale, după ce în perioada 2020-2021 ponderea acesteia în PIB s-a majorat considerabil pe fondul efectelor adverse asociatei crizei sanitare, ajungând la valori apropiate de 50% (în creștere cu peste 10 puncte procentuale comparativ cu perioada 2016-2019), pentru menținerea acestui indicator la un nivel sustenabil se impune atenuarea dinamicii acesteia, prin perfecționarea instrumentelor de management al datoriei publice, dar și asigurarea faptului că îndatorarea suplimentară trebuie să aibă în corespondență schimbări structurale ale economiei, care să permită în viitor achitarea datoriilor fără sacrificii pentru generațiile care urmează.
În contextul celor menționate, alături de consolidarea fiscal-bugetară, deosebit de importante din perspectiva conduitei și implementării politicii monetare sunt reformele structurale. De asemenea, este esențial nivelul de absorbție a fondurilor europene alocate României, în condițiile în care un mix coerent de politici macroeconomice care să sporească potențialul de creștere a economiei și să întărească reziliența față de evoluții adverse este esențial pentru continuarea redresării pe baze sustenabile a economiei.
Pe măsură ce riscurile pentru sănătate se reduc, măsurile de politică economică ar trebui să treacă de la un regim de urgență la obiective orientate spre redresare durabilă și favorabilă incluziunii.
Prioritizarea orientării fondurilor europene trebuie canalizată către investiții care să stimuleze creșterea economică, în special către cele care sprijină tranziția verde și digitală, către reformele fiscal-bugetare structurale, inclusiv în vederea unei gestionări de calitate a resurselor în domeniul finanțelor publice și a eficientizării și transparentizării cheltuielilor publice. Pentru asigurarea unei dezvoltări economice sustenabile, trebuie optimizată structura cheltuielilor bugetare, în special a investițiilor publice, prin realizarea unei treceri treptate de la investițiile finanțate din surse naționale la investiții finanțate din fonduri europene.
Pentru exemplificare, suma aferentă implementării PNRR este de 29,18 mld. euro, fiind formată din sprijin financiar nerambursabil în valoare de aprox. 14,24 mld. euro și împrumuturi în valoare de aprox. 14,94 mld. euro. Partea de pre-finanțare reprezintă echivalentul a 13% din suma totală alocată României, respectiv cca. 3,79 mld. euro, sumă formată din 1,85 mld. euro aferentă părții de granturi și 1,94 mld. euro, aferentă părții de împrumururi. Sectoarele care vor beneficia de cea mai importantă susținere financiară prin PNRR sunt transporturile (7,62 mld. euro), educația (3,60 mld. euro), sectorul privat, cercetarea, dezvoltarea și inovarea (2,55 mld. euro) și sănătatea (2,45 mld. euro).
Investițiile și reformele cuprinse în PNRR sprijină tranziția verde și cea digitală, contribuie la soluționarea eficace a provocărilor identificate în cadrul Semestrului European și consolidează potențialul de creștere, crearea de locuri de muncă și reziliența economică și socială a României. Totodată, planul abordează și o parte semnificativă din provocările structurale mai vechi care au rămas nesoluționate, astfel cum au fost identificate în recomandările relevante specifice adresate României de către Consiliu în 2019 și în 2020.
Pentru facilitarea tranziției verzi, PNRR alocă 57% din total măsurilor de sprijinire a obiectivelor de mediu (de exemplu, pentru modernizarea sistemului căilor ferate 3,9 mld. euro, pentru mobilitatea urbană 1,8 mld. euro, pentru producerea de energie verde 0,85 mld. euro, pentru eficientizarea energetică a clădirilor 2,7 mld. euro, pentru protecția mediului și a biodiversității 1,1 mld. euro). În vederea asigurarea tranziției digitale, PNRR alocă 21% din total unor măsuri de sprijinire a acestui proces, precum digitalizarea administrației publice (1,5 mld. euro), a sistemului de sănătate (0,47 mld. euro) și a sistemului de educație (0,88 mld. euro).
Aceste obiective sunt sprijinite de politicile la nivel european, inclusiv pe termen scurt. Astfel, una dintre cele trei direcții majore ale Președinției franceze a Consiliului Uniunii Europene este un nou model european de creștere – în domeniul economic și social, demersurile aferente acestei direcții având în vedere cu precădere obiectivele privind schimbările climatice, tranziția digitală și stimularea inovării, procese care sunt direct legate de creșterea economică și de capacitatea de a crea locuri de muncă de calitate și mai bine plătite.
Deși ideile prezentate mai sus nu sunt neapărat noi, implementarea lor nu este un drum deloc facil. În realitate, acest „balancing act” este un proces continuu, pe care suntem nevoiți să îl parcurgem pas cu pas, din aproape în aproape, ajustând mereu pe parcurs pentru că nivelul de impredictibilitate al evoluțiilor economice rămâne ridicat. Mai mult, anumite soluții din zona politicii fiscale și reformelor structurale necesită sprijin politic consistent și de durată pentru a fi aplicate. Într-un articol publicat în luna noiembrie a anului trecut, Claudio Borio (Banca Reglementelor Internaționale) și coautorul său argumentau că politicile monetare și fiscale, ca funcții ale statului necesar a fi corelate, se confruntă cu o provocare dublă, pe termen lung. Pe de o parte ele trebuie să recapete spațiul de manevră pentru a-și putea îndeplini în mod eficient rolul de macrostabilizare, iar pe de altă parte, odată ce aceste marje de siguranță sunt restabilite, politicile trebuie să rămână ferm într-un „coridor de stabilitate”.
Echilibrul alegerii economice trebuie sa fie însoțit de consistența viitoare a politicilor publice, fără de care alegerea de azi nu va da roade mâine, așa cum este de dorit. Un vechi proverb chinezesc spune că „evenimentele viitoare își aruncă umbra înaintea lor” și poate tocmai de aceea, privind atent spre viitor, ne va fi mai ușor să luăm deciziile necesare azi.
